12萬億元地方化債“組合拳”怎么看——當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)問答之四

距離2024年收官不足一個月，密集上新的各省份地方政府再融資專項債券發(fā)行公報，傳遞出一個鮮明信號——

作為今年一攬子增量政策的“重頭戲”，我國最新亮出的12萬億元地方化債“組合拳”正在加快落地。

在全國上下努力完成今年經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)任務(wù)的關(guān)鍵時點(diǎn)，在我國經(jīng)濟(jì)加快轉(zhuǎn)型升級邁向高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵階段，如何看待這一近年來力度最大化債方案背后的深意？

????（一）

11月8日下午4時，人民大會堂香港廳擠滿了中外媒體記者。十四屆全國人大常委會第十二次會議舉行新聞發(fā)布會，公布了12萬億元地方化債“組合拳”。

這是一套“6+4+2”的“三箭齊發(fā)”方案——

6，是指11月8日全國人大常委會批準(zhǔn)的增加6萬億元債務(wù)限額置換地方政府存量隱性債務(wù)；

4，是指從2024年開始，連續(xù)五年每年從新增地方政府專項債券中安排8000億元補(bǔ)充政府性基金財力，專門用于化債，累計可置換隱性債務(wù)4萬億元；

2，是指2029年及以后年度到期的棚戶區(qū)改造隱性債務(wù)2萬億元，仍按原合同償還，不必提前償還。

“三支箭”均指向海內(nèi)外關(guān)注的中國地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險問題，其風(fēng)向標(biāo)意義凸顯。

為何選擇在此時加力化解地方政府隱性債務(wù)？我國政府債務(wù)風(fēng)險幾何？

首先要弄清楚什么是“隱性債務(wù)”。

放眼全球，政府適度舉債發(fā)展經(jīng)濟(jì)，是國際通行做法。也就是說，債務(wù)不是魔鬼，沒必要“談債色變”。

適當(dāng)?shù)膫鶆?wù)融資，能幫助實體經(jīng)濟(jì)解決資金問題，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮；而一旦債務(wù)過高，財政可持續(xù)性受到?jīng)_擊，經(jīng)濟(jì)將會受拖累。

我國政府債務(wù)包括法定債務(wù)和隱性債務(wù)。法定債務(wù)主要包括中央政府發(fā)行的國債，以及省級政府發(fā)行的地方政府債券。隱性債務(wù)是指地方各級政府在法定限額外，通過其他企事業(yè)單位等舉借的政府承擔(dān)償還或者擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，好比“隱藏的冰山”，沒有被記錄在政府資產(chǎn)負(fù)債表中，不易被監(jiān)管。

財政部部長藍(lán)佛安指出，當(dāng)前一些地方隱性債務(wù)規(guī)模大、利息負(fù)擔(dān)重，不僅存在“爆雷”風(fēng)險，也消耗了地方可用財力。

有困難有問題不可怕，關(guān)鍵看解決問題的努力和成效。

堅持底線思維，把牢關(guān)鍵環(huán)節(jié)，積極有效應(yīng)對，正是中國屢屢在應(yīng)對風(fēng)險挑戰(zhàn)中贏得戰(zhàn)略主動的關(guān)鍵。

“十四五”規(guī)劃提出“穩(wěn)妥化解地方政府隱性債務(wù)”。這些年，從中央到地方，圍繞防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險打響了攻堅戰(zhàn)。

近年來，債務(wù)風(fēng)險較低的北京、上海、廣東已實現(xiàn)存量隱性債務(wù)清零，一些債務(wù)風(fēng)險較高的地區(qū)已在中央政策支持下開展化債試點(diǎn)。截至2023年末，全國納入政府債務(wù)信息平臺的隱性債務(wù)余額比2018年摸底數(shù)減少了50%，債務(wù)風(fēng)險總體可控。

但也要看到，化債工作仍然在路上。

為進(jìn)一步摸清“家底”，2023年末，經(jīng)過逐個項目甄別、逐級審核上報，中央確認(rèn)全國隱性債務(wù)余額為14.3萬億元，并要求在2028年底前全部化解完畢。

進(jìn)入2024年，受外部環(huán)境變化和內(nèi)需不足等因素影響，我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行出現(xiàn)一些新的情況和問題，稅收收入不及預(yù)期，土地出讓收入大幅下降，各地隱性債務(wù)化解的難度加大。

正是在這樣的背景下，我國推出了新一輪化債“組合拳”。

據(jù)測算，通過“三支箭”協(xié)同發(fā)力，2028年底之前，地方需消化的隱性債務(wù)總額將從14.3萬億元大幅降至2.3萬億元，平均每年消化額從2.86萬億元減為4600億元，不到原來的六分之一。

對地方政府而言，這無疑是一場政策“及時雨”——5年預(yù)計可為地方政府節(jié)約6000億元左右利息支出，既能直接緩解償債壓力，又能暢通資金鏈條。

更深遠(yuǎn)的意義，在于以一子落促滿盤活。

全國財政支出中，超過八成來自地方。地方政府的“輕裝上陣”，必將推動中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)回升向好。

????（二）

12萬億元化債方案一經(jīng)發(fā)布，即引發(fā)一些海外媒體的關(guān)注?！堵?lián)合早報》報道稱，從化債角度看，政策規(guī)模符合預(yù)期，甚至“略超預(yù)期”。

除了幫助地方政府解決短期的“燃眉之急”，這一方案更是著眼長遠(yuǎn)，體現(xiàn)了我國化債思路的根本轉(zhuǎn)變。

從應(yīng)急處置轉(zhuǎn)為主動化解——

以前的化債側(cè)重應(yīng)急，發(fā)現(xiàn)一起風(fēng)險事件處理一起，由于金融市場具有傳染效應(yīng)，一個小的風(fēng)險事件容易引發(fā)更大的擔(dān)憂，不利于債務(wù)問題的整體解決。此次化債則是通過整體系統(tǒng)的安排彰顯主動性，地方需消化的隱性債務(wù)總額從14.3萬億元大幅降至2.3萬億元，體現(xiàn)了實事求是、不避問題的積極應(yīng)對態(tài)度。

將“暗債”轉(zhuǎn)為“明債”——

“置換”是本輪化債方案的關(guān)鍵詞，意味著不是減除地方政府的償債責(zé)任，而是通過發(fā)行期限結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化、利率更低的地方政府債券，逐步替換以銀行貸款、公開市場債券、非標(biāo)債務(wù)等形式存在的地方政府隱性債務(wù)，以此推動隱性債務(wù)顯性化，地方債務(wù)管理更加規(guī)范透明。

對地方政府而言，降低當(dāng)期償債壓力，無疑能騰出更多的政策空間、財政資金和精力來發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提供公共服務(wù)、保障民生，從而更好平衡穩(wěn)增長和防風(fēng)險。

這一轉(zhuǎn)變，傳遞出我國堅持“在高質(zhì)量發(fā)展中推進(jìn)債務(wù)風(fēng)險化解”的積極信號，意味著今后財政政策支持高質(zhì)量發(fā)展的力度以及逆周期調(diào)節(jié)能力將進(jìn)一步增強(qiáng)。

當(dāng)前外部環(huán)境變化帶來的不利影響增多，這就需要用完善的制度防范化解風(fēng)險、有效應(yīng)對挑戰(zhàn)，在危機(jī)中育新機(jī)、于變局中開新局。

黨的二十屆三中全會明確提出，完善政府債務(wù)管理制度，建立全口徑地方債務(wù)監(jiān)測監(jiān)管體系和防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險長效機(jī)制，加快地方融資平臺改革轉(zhuǎn)型。

12萬億元化債方案精準(zhǔn)指向的是化解存量隱性債務(wù)，要鞏固住化債效果，既要提高地方政府債券使用效率，更要堅決遏制新增隱性債務(wù)。

財政部數(shù)據(jù)顯示，今年前10個月，全國發(fā)行新增地方政府債券45689億元，其中專項債券39121億元；發(fā)行再融資債券28193億元，累計全國發(fā)行地方政府債券73882億元。

允許專項債券用于土地儲備，支持收購存量商品房用作保障性住房，加大對國家級產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、5G融合應(yīng)用設(shè)施等領(lǐng)域支持力度……今年以來，我國不斷擴(kuò)大地方政府專項債券支持范圍，凸顯支持高質(zhì)量發(fā)展的取向。

同時，為避免處理完“舊賬”又增“新賬”，我國對新增地方政府隱性債務(wù)持續(xù)保持“零容忍”的高壓監(jiān)管態(tài)勢，完善懲處、問責(zé)機(jī)制，并加快推進(jìn)地方融資平臺改革轉(zhuǎn)型。

越是面對復(fù)雜形勢，越要善于在改革發(fā)展中解決問題。

統(tǒng)籌抓好化債和發(fā)展，在高質(zhì)量發(fā)展中推進(jìn)債務(wù)風(fēng)險化解，以化債為契機(jī)倒逼發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，在改革創(chuàng)新上邁出更大步伐，在化解債務(wù)風(fēng)險中找到新的發(fā)展路徑，正是高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全良性互動的生動實踐。

????（三）

2024年收官在即，這次化債“組合拳”正加快落地——

11月9日，12萬億元化債方案亮相的第二天，財政部已將6萬億元債務(wù)限額下達(dá)各地，多省份迅速啟動發(fā)行工作。

12月5日，湖北省政府完成兩期再融資專項債券招標(biāo)，遼寧省政府完成兩期再融資專項債券招標(biāo)……

中國債券信息網(wǎng)上，一份份公告實時滾動更新，近一個月各地密集披露用于置換存量隱性債務(wù)的再融資債券信息，有時一天有十多個省份同時發(fā)債。

截至12月5日，已有23個?。▍^(qū)、市、計劃單列市）發(fā)行再融資債券，合計發(fā)行14595億元，發(fā)行進(jìn)度占2024年額度的73%。

這一力度空前的化債方案加快落地，正是積極的財政政策進(jìn)一步加力的體現(xiàn)。

今年以來，財政收支矛盾進(jìn)一步凸顯，積極的財政政策如何承壓而上加大逆周期調(diào)節(jié)力度？

不妨打開今年的財政政策工具箱看一看：

做好“加法”，赤字規(guī)模增至4.06萬億元，年初安排新增地方政府專項債務(wù)限額3.9萬億元，今年1萬億元超長期特別國債全部發(fā)行完畢，用于支持國家重大戰(zhàn)略實施和重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力建設(shè)（“兩重”）、大規(guī)模設(shè)備更新和消費(fèi)品以舊換新（“兩新”）政策落地。

做好“減法”，堅持政府過緊日子，同時持續(xù)優(yōu)化稅費(fèi)優(yōu)惠政策。比如12月1日起，實施加大住房交易環(huán)節(jié)契稅優(yōu)惠力度、降低土地增值稅預(yù)征率下限等多項稅收優(yōu)惠政策，促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展。

做好“乘法”，發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的作用，將資金更多投向具有乘數(shù)效應(yīng)的先進(jìn)制造、民生建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施短板等領(lǐng)域，撬動更多社會資本助力經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

做好“除法”，在解決存量債務(wù)風(fēng)險的同時，堅決遏制新增隱性債務(wù)。12萬億元化債舉措疊加其他財政增量舉措，積極財政政策效應(yīng)更大，成為推動經(jīng)濟(jì)回升向好、穩(wěn)健前行的重要支撐。

巧用“加減乘除”運(yùn)算法，多種政策工具組合發(fā)力，積極的財政政策不斷提質(zhì)增效，助力高質(zhì)量發(fā)展。

展望2025年，“十四五”規(guī)劃將迎來收官之年。海內(nèi)外關(guān)注，我國在推進(jìn)化債工作的同時，財政政策未來發(fā)力空間還有多大？

可以從世界坐標(biāo)上尋找答案——

從負(fù)債率看，根據(jù)國際貨幣基金組織統(tǒng)計，2023年末G20中的國家平均政府負(fù)債率118.2%，G7國家平均政府負(fù)債率123.4%。同期，我國政府全口徑債務(wù)總額為85萬億元，其中，國債30萬億元，地方政府法定債務(wù)40.7萬億元，隱性債務(wù)14.3萬億元，政府負(fù)債率為67.5%。

從赤字率看，我國長期以來對于赤字率的安排較為謹(jǐn)慎，大多數(shù)年份低于3%，明顯低于其他全球主要經(jīng)濟(jì)體。

此外，我國地方政府債務(wù)形成了大量有效資產(chǎn)。地方政府債務(wù)支持建設(shè)了一大批交通、水利、能源等項目，很多資產(chǎn)正在產(chǎn)生持續(xù)性收益，既為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐，也是償債資金的重要來源。

可以說，我國政府杠桿率明顯低于主要經(jīng)濟(jì)體和新興市場國家，中央財政還有比較大的舉債空間和赤字提升空間。

事實上，一系列更加積極的政策已經(jīng)在緊鑼密鼓謀劃推進(jìn)中。

藍(lán)佛安此前明確表示，2025年將實施更加給力的財政政策，包括積極利用可提升的赤字空間，擴(kuò)大專項債券發(fā)行規(guī)模，繼續(xù)發(fā)行超長期特別國債，加大力度支持“兩新”品種和規(guī)模，加大中央對地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模等。

財政領(lǐng)域之外，多項金融政策密集發(fā)布，促消費(fèi)穩(wěn)外貿(mào)政策接連出臺，助企幫扶舉措有效實施，推動房地產(chǎn)止跌回穩(wěn)打出“組合拳”……一攬子增量政策因時醞釀、因勢推出，既注重當(dāng)下又著眼長遠(yuǎn)。

更多的改革舉措正在路上——黨的二十屆三中全會圍繞“健全宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系”作出改革部署，其中明確提出深化財稅體制改革，明年一批條件成熟、可感可及的改革舉措，特別是一些事關(guān)頂層設(shè)計的基礎(chǔ)性制度，將加快落地。

以宏觀調(diào)控應(yīng)對短期挑戰(zhàn)，以深化改革破解中長期難題——中國高質(zhì)量發(fā)展的實踐中，不斷開拓宏觀調(diào)控空間，豐富發(fā)展了具有中國特色的宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系，向世界展現(xiàn)大國經(jīng)濟(jì)的治理智慧。

中國經(jīng)濟(jì)是一艘巨輪，頂風(fēng)破浪前行是常態(tài)。

船行關(guān)鍵處，奮進(jìn)正當(dāng)時。朝著既定目標(biāo)實干篤行，精準(zhǔn)有效實施宏觀調(diào)控，更好統(tǒng)籌高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展必將乘風(fēng)破浪，未來可期。