今年，全球貿(mào)易保護(hù)主義逆潮不斷，一些國(guó)家和地區(qū)的局勢(shì)變化出乎人們的預(yù)料。放眼全球，在今年這樣的國(guó)際局勢(shì)下，我們沉著應(yīng)變、綜合施策，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行總體平穩(wěn)、穩(wěn)中有進(jìn)，這樣的成果來(lái)之不易。回頭看自己，今年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行出現(xiàn)一些新的情況和問(wèn)題，政策出臺(tái)的頻率與力度都很大。但對(duì)于不少人來(lái)說(shuō)，即便“考題”再難，大家還是會(huì)對(duì)“好學(xué)生”抱有很高的期待。這種期待，在今年，轉(zhuǎn)化成為了對(duì)政策的關(guān)注——譚主利用大數(shù)據(jù)手段對(duì)2024年中國(guó)經(jīng)濟(jì)相關(guān)討論進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn)，“政策”是2024年輿論場(chǎng)最為關(guān)心的話題。這些政策，瞄準(zhǔn)的是中國(guó)經(jīng)濟(jì)當(dāng)前面臨的外部沖擊、有效需求不足、投資增長(zhǎng)存在制約等問(wèn)題。當(dāng)政策出臺(tái)后，政策能否有效，是大家最為關(guān)心的問(wèn)題。
今年年初，中國(guó)經(jīng)濟(jì)開局，就面臨著很大的外部挑戰(zhàn)。美西方國(guó)家不光在國(guó)際輿論場(chǎng)炒作“中國(guó)經(jīng)濟(jì)見頂論”，還實(shí)質(zhì)性地升級(jí)貿(mào)易保護(hù)主義的措施。國(guó)際輿論的抹黑，加上美歐所謂的各種“調(diào)查”和關(guān)稅，目標(biāo)，對(duì)準(zhǔn)的就是中國(guó)正在醞釀培育的新質(zhì)生產(chǎn)力。這只是百年未有之大變局下，博弈加劇的一個(gè)縮影，貿(mào)易，尤其成為了以美國(guó)為首的個(gè)別西方國(guó)家“武器化”的工具。這樣的情形之下，貿(mào)易保護(hù)主義抬頭，不少國(guó)家，也主動(dòng)挑起對(duì)華貿(mào)易摩擦。到11月份，部分國(guó)家就對(duì)華發(fā)起了171起貿(mào)易壁壘調(diào)查，數(shù)量遠(yuǎn)超去年。今年一季度，輿論場(chǎng)有關(guān)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的討論中，就出現(xiàn)了相關(guān)的問(wèn)題：面臨復(fù)雜多變的局勢(shì)，外貿(mào)如何重返穩(wěn)定發(fā)展的軌道？中國(guó)經(jīng)濟(jì)，用數(shù)據(jù)給出了答案。今年上半年，新能源汽車出口同比增長(zhǎng)13.2%，到今天，新能源汽車國(guó)內(nèi)滲透率在50%以上。
再看另一個(gè)美西方重點(diǎn)遏制的半導(dǎo)體行業(yè)，1-10月，中國(guó)半導(dǎo)體出口達(dá)到9311.7億元，到11月，已經(jīng)突破萬(wàn)億。東方金誠(chéng)首席宏觀分析師王青跟譚主分析，今年前10個(gè)月工業(yè)數(shù)據(jù)的亮點(diǎn)就在于，全國(guó)規(guī)模以上高技術(shù)制造業(yè)增加值增速持續(xù)高于全部規(guī)模以上工業(yè)；裝備制造業(yè)增加值占規(guī)模以上工業(yè)比重達(dá)到了34%，連續(xù)20個(gè)月保持在30%以上，增加值同比增長(zhǎng)7.4%，對(duì)工業(yè)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)率達(dá)42.7%。汽車、航空航天、船舶、能源、電子信息等諸多行業(yè)，都需要高性能的裝備支持，裝備制造業(yè)的進(jìn)步能夠直接推動(dòng)這些行業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)。這些行業(yè)能夠頂住壓力，一方面是行業(yè)自身的競(jìng)爭(zhēng)力發(fā)展到了一個(gè)新的階段，另一方面，也和政策能夠預(yù)先布局、幫助行業(yè)正確把握形勢(shì)有著密不可分的關(guān)系。
今年4月份，國(guó)家發(fā)展改革委牽頭研究起草了支持國(guó)家重大戰(zhàn)略實(shí)施和重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力建設(shè)行動(dòng)方案，即“兩重”政策。“兩重”政策涉及的重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力建設(shè)，就是要增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的韌性和安全性，對(duì)于一些“卡脖子”的領(lǐng)域，要重點(diǎn)突破。其實(shí)，對(duì)“重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力建設(shè)”的重視，從黨的二十大報(bào)告中就已經(jīng)非常明確了。也就是說(shuō)，對(duì)于內(nèi)外部形勢(shì)的變化，國(guó)家一直是有著精準(zhǔn)判斷和把握的。而“兩重”政策的出臺(tái)也進(jìn)一步說(shuō)明，安全，是發(fā)展的前提，更要不斷適應(yīng)發(fā)展形勢(shì)的變化。正是在這種政策導(dǎo)向下，包括半導(dǎo)體、人工智能等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，不光明確了自主可控的努力目標(biāo)，也在得到切實(shí)的投資與支撐。目前，今年用于“兩重”建設(shè)的7000億元超長(zhǎng)期特別國(guó)債已全部下達(dá)，分3批支持1465個(gè)項(xiàng)目建設(shè)。按照一攬子增量政策部署，2025年“兩重”建設(shè)項(xiàng)目清單也已提前下達(dá)，將安排超長(zhǎng)期特別國(guó)債1159億元支持121個(gè)項(xiàng)目建設(shè)。這些投資會(huì)產(chǎn)生怎樣的影響？制造業(yè)采購(gòu)經(jīng)理指數(shù)（PMI）等經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的回暖，只是外在的表現(xiàn)，其更深層的影響，在于通過(guò)對(duì)關(guān)鍵重大項(xiàng)目的支持，牽動(dòng)新質(zhì)生產(chǎn)力相關(guān)的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈共同發(fā)力。這一勢(shì)能是巨大的。我們很難全景描摹這個(gè)龐大網(wǎng)絡(luò)的每一個(gè)節(jié)點(diǎn)，但是通過(guò)下面這張圖，是可以窺見一二的。前不久，工信部公布了第8批制造業(yè)單項(xiàng)冠軍示范企業(yè)，加上此前認(rèn)定的單項(xiàng)冠軍示范企業(yè)，總體數(shù)量已經(jīng)達(dá)到了999家。這其中有新能源、半導(dǎo)體等戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)的核心供應(yīng)鏈，還包括新型儲(chǔ)能、低空經(jīng)濟(jì)等未來(lái)產(chǎn)業(yè)。梳理過(guò)去8批名單，可以發(fā)現(xiàn)有50個(gè)行業(yè)的單項(xiàng)冠軍企業(yè)數(shù)量整體呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。其中，計(jì)算機(jī)、通信和其他電子設(shè)備制造業(yè)、化學(xué)原料和化學(xué)制品制造業(yè)、專用設(shè)備制造業(yè)、電氣機(jī)械和器材制造業(yè)、通用設(shè)備制造業(yè)、科技推廣和應(yīng)用服務(wù)業(yè)、研究和試驗(yàn)發(fā)展是第8批名單中排名前7的行業(yè)。正是這樣的變化，成為了外部沖擊下，新能源、半導(dǎo)體等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的強(qiáng)力支撐。也許，這張地圖上的企業(yè)并不為大多數(shù)人所知，但要看到，我們的政策發(fā)力的方向之一，就是這些關(guān)鍵鏈條上的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。這種支撐，也是沖擊之下，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的體感仍舊平穩(wěn)的原因。譚主注意到，今年，大家對(duì)政策的期待，主要表現(xiàn)為對(duì)政策力度和規(guī)模的期待。有人就認(rèn)為，評(píng)價(jià)這些政策有效性的標(biāo)準(zhǔn)，就是政策規(guī)模。這其中，關(guān)于化債政策的討論，就很典型。過(guò)去，由于發(fā)展階段的限制，部分地方政府自身財(cái)政收入不足，于是用融資平臺(tái)來(lái)籌資，這就導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模增加，不斷積累了一些隱性債務(wù)。 今年，我們的政策在處理這個(gè)問(wèn)題上，措施就已經(jīng)發(fā)生了變化。其中，最有代表性的，就是一攬子增量政策背景下，提出的總規(guī)模10萬(wàn)億的地方化債資源。地方政府可以將一些高息、短期的隱性債務(wù)，納入政府公開債務(wù)賬面，轉(zhuǎn)化為低息、有更充足還款期限的地方政府債券。這樣一來(lái)，也就為地方政府打開了發(fā)展的空間和時(shí)間，把思路從“在化債中發(fā)展”轉(zhuǎn)化為“在發(fā)展中化債”。這樣的思路轉(zhuǎn)變，從地方政府專項(xiàng)債的投向，便可窺一豹。
今年1—10月，專項(xiàng)債券投向項(xiàng)目3萬(wàn)余個(gè)，支持了一大批具有較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益的項(xiàng)目建設(shè)，各地用作項(xiàng)目資本金超3000億元，主要集中在交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，重點(diǎn)用于國(guó)家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目。從結(jié)構(gòu)變化上來(lái)看，近兩年，政府支出除了穩(wěn)定地投向民生相關(guān)領(lǐng)域之外，還投向了信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等能迸發(fā)“新動(dòng)能”的地方，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的趨勢(shì)，十分明顯。實(shí)際上，以地方化債為切口，我們可以觀察到整個(gè)宏觀政策頂層設(shè)計(jì)的思路正在發(fā)生的變化。中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院研究員劉尚希告訴譚主，今年9月中央政治局會(huì)議以來(lái)，我們?cè)诤暧^政策方面推出的一系列措施，背后反映著兩個(gè)認(rèn)知的變化。第一，是對(duì)債務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)發(fā)生了變化，從強(qiáng)調(diào)存量債務(wù)的減少，轉(zhuǎn)向債務(wù)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。以往，有一種比較普遍的觀念把“債務(wù)”和“風(fēng)險(xiǎn)”劃上了等號(hào)，認(rèn)為債務(wù)本身就是風(fēng)險(xiǎn)，所以要減少債務(wù)的體量和規(guī)模。在9月底的中央政治局會(huì)議后宏觀政策的走向，則釋放了一個(gè)鮮明的信號(hào)：“風(fēng)險(xiǎn)”本身是一個(gè)受復(fù)雜因素影響，會(huì)動(dòng)態(tài)變化的概念，存量債務(wù)本身并不直接等同于風(fēng)險(xiǎn)，只有在一定條件下才構(gòu)成風(fēng)險(xiǎn)；防范和化解風(fēng)險(xiǎn)，也不意味著只能通過(guò)減少當(dāng)期存量債務(wù)的方式進(jìn)行，而是可以通過(guò)置換、通過(guò)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，來(lái)避免發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的可能性。而這背后，還有關(guān)于財(cái)政政策目標(biāo)的認(rèn)知在發(fā)生轉(zhuǎn)向——從過(guò)去更側(cè)重收支平衡，逐步轉(zhuǎn)向更關(guān)注財(cái)政的可持續(xù)性。財(cái)政收支平衡，不難理解，就是收入和支出基本相當(dāng)，比如堅(jiān)持財(cái)政赤字率不能超過(guò)3%，強(qiáng)調(diào)的是一種靜態(tài)結(jié)果。那如何理解財(cái)政的可持續(xù)性？也很直接，就是要維持經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)，才能維持財(cái)政收入的可持續(xù)增長(zhǎng)。在財(cái)政收入能不斷增長(zhǎng)的情況下，只要將利息支出控制在財(cái)政收入的合理比例之內(nèi)，就可以說(shuō)是可持續(xù)的。這樣一來(lái)，財(cái)政政策目標(biāo)就從需要達(dá)成一個(gè)靜態(tài)的平衡，轉(zhuǎn)變?yōu)楦苯拥馗?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相關(guān)聯(lián)，結(jié)果是大大拓展了財(cái)政政策的靈活性和發(fā)揮空間。而債務(wù)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，也可以在動(dòng)態(tài)、發(fā)展的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)有效管理。與此同時(shí)，也可以看到，在聚焦經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的統(tǒng)一邏輯下，我們的貨幣政策從資本端發(fā)力，財(cái)政政策從債務(wù)端發(fā)力，形成了更好的相互協(xié)調(diào)。“在發(fā)展中化債”的本質(zhì)，是在發(fā)展中化解風(fēng)險(xiǎn)。所以，在政策“規(guī)?！币酝?，我們更需要看懂政策深層邏輯的變化，也就能發(fā)現(xiàn)，對(duì)于經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中發(fā)生的新情況、新問(wèn)題，我們一直在調(diào)整和創(chuàng)新思路，可以實(shí)現(xiàn)有效地應(yīng)對(duì)。實(shí)際上，隨著一系列政策的出臺(tái)，仍然有人會(huì)產(chǎn)生疑問(wèn)，覺得政府投資、地方化債這些措施，好像距離每個(gè)人吃穿用度的日常生活，還有一定的距離，得到的反饋和感知好像也不直接，仍然對(duì)政策的效力產(chǎn)生疑問(wèn)。要回答這個(gè)問(wèn)題，需要看到，政策之間并不是相互孤立的，理解單個(gè)政策的作用，要放在整個(gè)政策結(jié)構(gòu)和體系下來(lái)看。比方說(shuō)我們一直在提的有效需求不足的問(wèn)題，就不是只靠一個(gè)領(lǐng)域的政策就能解決的。東方金誠(chéng)首席宏觀分析師王青跟譚主分析，所謂的“有效需求”不足，其實(shí)主要是指改善型的消費(fèi)不足。因?yàn)槿藗兂源┯枚鹊幕A(chǔ)消費(fèi)是相對(duì)固定的，改善型的消費(fèi)不足，本質(zhì)上還是需要通過(guò)發(fā)展才能不斷地解決。要實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，一方面，需要精準(zhǔn)激活發(fā)展動(dòng)力，更好地實(shí)現(xiàn)增收；另一方面，需要托底保障，提升基本公共服務(wù)的水平。這些，既需要政府找準(zhǔn)當(dāng)下投資的方向，又需要從長(zhǎng)期著眼，進(jìn)一步全面深化改革，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)和社會(huì)運(yùn)行的結(jié)構(gòu)。舉例來(lái)說(shuō)，解決有效需求不足問(wèn)題，目前有一個(gè)非常有力的依托，就是新型城鎮(zhèn)化。短期看，今年10月份推出的一攬子增量政策中涉及的中央預(yù)算內(nèi)投資計(jì)劃就提到，明年要繼續(xù)發(fā)行超長(zhǎng)期特別國(guó)債并優(yōu)化投向的領(lǐng)域——續(xù)建基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、地下管網(wǎng)建設(shè)、城市更新等。瞄準(zhǔn)新型城鎮(zhèn)化的投資方向，是非常明顯的，而投資只是解決問(wèn)題的其中一環(huán)。今年7月，國(guó)務(wù)院還印發(fā)了《深入實(shí)施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動(dòng)計(jì)劃》，涉及的就是更深層的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。我國(guó)當(dāng)前按常住人口計(jì)算的城鎮(zhèn)化率已達(dá)66%，但按戶籍人口計(jì)算僅為48.3%，且與城鎮(zhèn)化相關(guān)的基本公共服務(wù)質(zhì)量和覆蓋面尚存顯著不足。要知道，教育、醫(yī)療、文化娛樂(lè)等領(lǐng)域的高質(zhì)量服務(wù)供給需要城鎮(zhèn)化達(dá)到一定密度，才能形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)和可持續(xù)發(fā)展能力，在實(shí)際操作中，這些服務(wù)往往因現(xiàn)行的戶籍制度限制，以及公共服務(wù)可及性差而難以全面落地，有需要的人難以觸及。而在今年七月新出臺(tái)的“行動(dòng)計(jì)劃”中，明確了教育、醫(yī)療、社保等基本公共服務(wù)接下來(lái)“隨人不隨戶”的改革方向，推行由常住地登記戶口提供基本公共服務(wù)制度。對(duì)于地方政府而言，人口聚集和城鎮(zhèn)化率的進(jìn)一步提升，無(wú)疑會(huì)釋放巨大的消費(fèi)潛力，不僅如此，聚集帶來(lái)的規(guī)模效應(yīng)，會(huì)攤薄地方政府在公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施上的投入成本。這對(duì)于地方政府和流動(dòng)人口而言，不僅是一種雙贏，而且會(huì)形成正向的循環(huán)。觀察我們的政策思路，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，任何一項(xiàng)看似只是所謂短期的激勵(lì)措施，其實(shí)都有著更深入結(jié)構(gòu)的改革措施與之銜接。事實(shí)上，整體中央財(cái)政的支出結(jié)構(gòu)，都已經(jīng)向這個(gè)方向做了很多鋪墊。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，近年來(lái)，我們的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)已經(jīng)變得更加有針對(duì)性，定向投資綠色經(jīng)濟(jì)、民生領(lǐng)域、高技術(shù)等有利于民的行業(yè)。在去年的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中，社保就業(yè)、教育這類民生領(lǐng)域一直占據(jù)大頭。其中，社保就業(yè)、醫(yī)療的財(cái)政投入漲幅遠(yuǎn)超其他類目。把政策和投資投向社會(huì)民生領(lǐng)域，可以引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)更加均衡健康的增長(zhǎng)。短期打開局面，為長(zhǎng)期、根本的改善創(chuàng)造空間，這才是我們解決問(wèn)題的完整思路。年末已至，輿論場(chǎng)都在討論明年經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展以及政策的力度、方向，這期間仍然充滿各種各樣的聲音，有樂(lè)觀，亦有憂慮。實(shí)際上，只要探討問(wèn)題，我們就是不悲觀的。因?yàn)椋鎸?duì)問(wèn)題，就是解決問(wèn)題的第一步。今年，中國(guó)能夠在困難中“沉著應(yīng)變、綜合施策”，保持了穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境。明年，也將“高質(zhì)量完成‘十四五’規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)，為實(shí)現(xiàn)‘十五五’良好開局打牢基礎(chǔ)”。這，無(wú)疑是對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)“答卷”的最好注腳。
編輯：吳明富
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